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"A história republicana brasileira, de um modo geral, é dividida por nossos historiadores em dois grandes momentos: antes e depois da Era Vargas, que, por sua vez, se constituiria em um período de transição e de construção de um Brasil moderno, urbano e industrial. Se a República Velha se caracterizava pelo domínio político das oligarquias, baseado em princípios liberais e federativos, e por uma economia agrário-exportadora, os anos Vargas teriam por marca registrada o combate às oligarquias e a adoção de novos princípios políticos - de caráter autoritário, centralizador e nacionalista - e de uma economia urbano-industrial". (ABREU, 2005: 15)

Tradicionalmente, portanto, interpreta-se o Brasil sob uma perspectiva dual, embora os anos Vargas, em si, sejam apresentados de forma homogênea em seus interesses e novas práticas políticas, as quais teriam sido capazes de combater o clientelismo e o regionalismo oligárquicos. Entretanto, sendo este um período de transição na vida política do país, pode-se percebê-lo não de forma monolítica, mas como uma síntese original entre os elementos da velha e da nova ordem, então em gestação.

Nesse sentido, referindo-se à revolução de 30, suposto marco divisório entre o velho e o novo Brasil, Bóris Fausto afirmou que nenhum dos grupos participantes daquele movimento pôde oferecer ao Estado as bases da sua legitimidade, o que levou à celebração de um compromisso entre eles, aí incluídos grupos de classe média, setores oligárquicos, frações da burguesia e militares, ficando à margem apenas a classe operária. (FAUSTO, 1994, 104) Em meio a tal diversidade coube a Getúlio Vargas, com o apoio do exército, ser o ponto de equilíbrio entre os interesses destes diferentes grupos.

Por um lado, pode-se dizer que este estado de compromisso garantiu aos setores conservadores e oligárquicos a manutenção de um espaço de poder político na sociedade brasileira, ainda que não mais hegemônico; por outro, constituiu-se em um caminho viável para a introdução de reformas na estrutura política e administrativa do Estado a partir de 1930, pois não seria possível conciliar tão variados interesses no interior dos antigos quadros e instituições estatais. Sendo assim, diz Fausto, as alterações institucionais introduzidas em 1930 põem fim ao sistema oligárquico no Brasil, o que não deve ser confundido com o fim das oligarquias, intocadas em suas fontes de poder, que subsistem como forças locais, ainda que possa haver "a troca dos grupos ligados ao ‘antigo regime’ por outros situados na oposição". (FAUSTO, 1994, 109-110)

Durante o Estado Novo, em um contexto marcado pelo chamado perigo comunista, impôs-se ao país um novo regime de tipo autoritário e centralizador, sob os argumentos de manter a ordem e a unidade nacional, simbolizada na conhecida cerimônia de queima das bandeiras estaduais. Ainda assim, este período deve ser visto mais como uma continuidade que como uma ruptura em relação aos anos anteriores. Em outras palavras, pode-se dizer que o Estado Novo representou o "clímax de um processo político marcado por uma crise de poder, em que a incapacidade de qualquer dos grupos em confronto impor-se aos demais seria o traço dominante", (DINIZ, 1981: 84) configurando-se um complexo jogo de influências entre as elites políticas nacionais.

Além disso, a Era Vargas pode ser definida também por sua tentativa de introduzir no Brasil uma lógica capitalista moderna e internacionalizada, o que exige, além da modernização econômica, a criação de uma série de novas instituições que regulem as relações entre o Estado e a sociedade. Entretanto, deve-se ressaltar que estas não são mudanças que se operem de uma hora para outra, assim como também não chegam a alterar o conjunto da sociedade da mesma forma e nas mesmas proporções. Sendo assim, como já referimos, a implantação desta nova ordem no Brasil não foi capaz de eliminar completamente a antiga, e, portanto, o capitalismo moderno se implantou no país somente a partir de 1930, quando se formou um estado de compromisso entre as elites dominantes. (NUNES, 1997: 16-27) Aliás, pode-se dizer inclusive que a construção dessa nova ordem foi possível exatamente a partir de acordos e concessões, nos velhos moldes clientelistas, feitos às tradicionais oligarquias.

Em síntese, pode-se dizer que o estado de compromisso implicou tanto em um reajustamento das relações entre as diferentes frações da classe dominante, quanto na constituição de uma nova forma de Estado, mais centralizador, autoritário e nacionalista. Com isso, pode-se afirmar que a compreensão da realidade brasileira deve ir além de suas tradicionais interpretações duais, assim como a Era Vargas também é menos homogênea e muito mais complexa do que muitas vezes se supõe. Tal constatação, porém, não é suficiente por si mesma: é preciso perceber-se de que modo ocorre a interação entre o velho e o novo no Brasil, que pode ser definido como uma sociedade sincrética. (NUNES, 1997: 30)

Para tanto, tomaremos por base o caso do Rio Grande do Sul, estado sui generis (CARONE, 1976: 145) onde, apesar do fechamento dos partidos políticos em 1937, as linhas básicas de suas correntes políticas mantiveram-se ativas durante todo o Estado Novo, em apoio ou em oposição ao governo Vargas. (KONRAD, 1988: 108) Dessa forma, ainda que seus interesses econômicos estivessem subordinados aos nacionais e fosse governado por um Interventor Federal, o Rio Grande do Sul jamais forneceu a este regime uma base de apoio forte e homogênea. (RIOS, 2001: 54) Em conseqüência, como veremos a seguir, a implantação e consolidação desta nova ordem política no Estado, baseada nos princípios do universalismo de procedimentos¹, exigiu de Vargas e de seus agentes uma constante negociação com as diferentes frações da oligarquia gaúcha, segundo os velhos costumes e práticas do clientelismo².

Tal sincretismo da sociedade brasileira, assim como a falta de homogeneidade política entre as elites gaúchas, podem ser exemplificados pela composição e forma de atuação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), órgão criado pelo Estado Novo como agente da reforma do Estado e ícone do Brasil moderno.

Já na Constituição de 1937, em seu artigo 67, previa-se a criação de um departamento administrativo, sob os argumentos de eliminar "os inconvenientes das Assembléias exclusivamente políticas" e de elaborar o orçamento do Estado, "que nunca se ultimou nos prazos regimentais, com os cuidados que era de exigir". Ainda assim, porém, a efetiva criação do DASP ocorreu somente em 1938, com o Decreto-lei nº 579, de 30 de julho daquele ano, que lhe conferia as atribuições de determinar, sob o ponto de vista da economia e da eficiência, as necessárias reformas na administração pública, além de fiscalizar a execução orçamentária.

De um modo geral, pode-se dizer que o raio de atuação do DASP era bastante amplo, compreendendo áreas de administração de pessoal e de material, assessoramento ao Presidente da República e controle dos órgãos públicos (inclusive dos Ministérios), indo além de funções de organização técnica para tornar-se, na prática, uma espécie de superministério. (CHACON, 1977: 81)

A rigor, portanto, cabia ao DASP reformar e modernizar a administração pública brasileira, de modo a combater suas tradicionais práticas clientelistas e, por exemplo, a partir da instituição de concurso para a seleção de funcionários públicos, introduzir o universalismo de procedimentos como regra das relações entre o Estado e a sociedade no Brasil. No entanto, como já referimos, ao contrário de ser um órgão eminentemente técnico, o DASP pode ser definido como um organismo paradoxal, que combinava o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos com o velho clientelismo.

Quanto ao insulamento burocrático, este pode ser definido como a criação de ilhas de racionalidade e especialização técnica, imunes às demandas fisiológicas e clientelistas dos partidos políticos. Deve-se ressaltar, porém, que nem todas as instituições insuladas permanecerão assim com o passar do tempo, além de existirem variações no grau de insulamento das instituições que, deste modo, podem continuar a sofrer importantes influências do mundo político e social, (NUNES, 1997: 32-35) como foi o caso do DASP.

Em nível nacional, segundo os princípios do universalismo de procedimentos, o Departamento Administrativo adotou uma série de importantes reformas, tais como a instituição de concurso para a seleção de funcionários públicos, a padronização de materiais de expediente, a uniformização dos procedimentos de elaboração do orçamento dos Estados e o estabelecimento de um plano de carreira para o funcionalismo civil, com base na chamada Lei do Reajustamento.³

Sobre esta Lei e sua implementação pelo DASP, devem-se fazer ainda alguns comentários adicionais. Por um lado, ela instituiu o sistema de mérito no serviço público e classificou os funcionários em diferentes categorias e faixas salariais; por outro, dividiu os servidores do Estado em três categorias: os funcionários públicos, os extranumerários e os cargos de confiança. Na prática, este estatuto legal aplicava-se apenas à primeira categoria de servidores, enquanto os demais podiam ser nomeados livremente e não possuíam qualquer direito assegurado em legislação específica. Deste modo, pode-se dizer que os funcionários públicos representavam a face moderna do Estado brasileiro, enquanto os extranumerários e os cargos de confiança, ao contrário, representavam sua face tradicional, presa às nomeações políticas e ao velho clientelismo.

Naturalmente, a introdução destes padrões técnicos e racionais na administração pública não ocorreu sem resistência dos setores políticos tradicionais, e nem foi um processo rápido. A esse respeito, seu próprio presidente, Luís Simões Lopes admitiu em reunião com os interventores que

"(...) muitos dos senhores poderiam, ao visitar o Departamento, sofrer uma decepção ao ver que os resultados não correspondem aos esforços despendidos. Realmente, a nossa velocidade é, aparentemente, pequena, mas posso afirmar que despendemos sempre e continuamente 100% de esforço, para colher 30% num setor, 10% em outro, 40% em alguns e nenhum em outros. Mas, se não despendêssemos esse total de 100%, certamente o caminho percorrido seria bem menor". (CPDOC/FGV, Arquivo LSL/CODES LS pi 1939.10.26)

Porém, além das resistências acima citadas, pode-se também atribuir a lentidão destas reformas aos interesses do próprio governo e do DASP que, muitas vezes, utilizaram-se da indicação de extranumerários ou de cargos de confiança como mecanismo de negociação política com as oligarquias. Este pode ter sido o caso, por exemplo, da contratação da funcionária Zoé Ivone Guimarães da Veiga como taquígrafa daquele Departamento, conforme denúncia do jornal Diário de Notícias, do Rio de Janeiro:

"Um leitor (esses leitores...) envia-nos a primeira página do ‘Diário Oficial’ de 15 do corrente (15/01/1945) e observa que o decreto n° 17.579, aí publicado, em seu art. 1°, cria duas funções de taquígrafo; no art. 2° dá verba para custeio da despesa; e no art. 3° revoga as disposições em contrário. Entretanto, continua o nosso leitor (esses leitores...), a tabela anexa ao mesmo decreto vai além dos termos deste, pois, na coluna destinada a ‘observações’, lavra a nomeação do titular de um dos cargos criados: a função criada na referência XVI será exercida por Zoé Ivone Guimarães da Veiga.

Partindo de um falso pressuposto, nosso leitor (esses leitores...) se socorre, inicialmente, da sabedoria popular, para lembrar que nem sempre o bom bocado é para quem o faz (...).

(...) No caso, porém, nada mais houve do que o louvável propósito de adiantar expediente e evitar delongas. Apenas ficou sem preencher a função de ordenado menor, o que poderá ser feito com as cautelas usuais em assunto de provimento de cargos públicos, por quanto o serviço está sendo atendido pelo colega já admitido". (CPDOC/FGV. Arquivo LSL 1935.08.14 apu doc XI-2)

Tal situação, ao nosso ver, deve-se ao fato já citado de que a Era Vargas assentou-se em um estado de compromisso celebrado entre diferentes frações da sociedade brasileira e, portanto, essa nova ordem dependeu diretamente das concessões a elas realizadas. Nesse sentido, apesar dos esclarecimentos do DASP de que o contrato da funcionária Zoé, expirado em 31 de dezembro de 1944, fora apenas prorrogado, ainda assim pode-se dizer que sua manutenção no cargo, sem concurso público, representou um favorecimento pessoal em detrimento dos demais cidadãos.

No Rio Grande do Sul, como já referimos, mesmo após o golpe do Estado Novo, seus tradicionais partidos políticos mantiveram-se no poder, ainda que fragilizados e adequados à nova situação nacional. Entretanto, dadas as tradicionais divisões políticas regionais ⁴, não bastava impor aos gaúchos uma nova ordem, mas era necessário convencer estes grupos dos benefícios que um estado forte e autoritário poderia fornecer a eles. (KONRAD, 1994: 117) Nesse sentido, tal como vimos ter ocorrido em nível nacional, a implantação e consolidação do novo regime dependeu das concessões realizadas às suas oligarquias e o Conselho Administrativo do Estado (CAE-RS), tal como o DASP, foi fortemente influenciado pelo mundo político e social, combinando em suas ações as gramáticas do clientelismo e do universalismo de procedimentos.

A esse respeito, de modo a superar as desconfianças mútuas entre as elites políticas gaúchas e a remanescente política de partidos no Estado, ainda que estes estivessem extintos, como bem observou Protásio Vargas, (CPDOC/FGV. Arquivo GV 38.04.26/2 XXIX - 62) os cargos de Secretário de Estado, Prefeitos e mesmo de Conselheiro do CAE-RS foram divididos eqüitativamente entre os representantes das diferentes frações oligárquicas regionais.

Do ponto de vista formal, a nomeação dos membros do CAE-RS cabia diretamente ao Presidente da República; na prática, porém, tal indicação vinculava-se às forças políticas estaduais, em concordância com o interventor. Desta forma, os membros deste Conselho possuíam ligações ou pertenciam aos quadros dos tradicionais partidos políticos gaúchos - PRR, PL e PRL (CAMARGO, 1983: 117), que apoiaram os seguintes nomes para sua composição: José Acioli Peixoto (PRL); Moysés Vellinho (PRL); Alberto Pasqualini (PL); Carlos Eurico Gomes; Camilo Teixeira Mércio (PRL); Gaston Englert (PRR); e Olivério de Deus Viana (PRR).

Quanto à sua atuação, pode-se dizer que o CAE-RS agia em consonância com o Interventor Federal que, ao mesmo tempo, impôs uma forte centralização política e administrativa ao Estado e, por outro lado, buscou aproximar-se e negociar com as oligarquias locais. Em geral, cerca de 90% dos projetos e processos recebidos pelo CAE-RS eram de origem municipal, com exceção dos anos de 1939 e 1944, quando os projetos estaduais representaram cerca de 30% do total. (CAMARGO, 1983: 120) Dentre estes inúmeros projetos, devem-se incluir desde simples pedidos de autorização para alterar o nome de uma rua do município, até questões mais relevantes e complexas como o orçamento ou a contratação de funcionários, o que, de acordo com as leis então em vigor, davam margem às já citadas negociações de tipo clientelista com as elites locais.

Face ao exposto, pode-se concluir que a sociedade brasileira não simplesmente contrapõe o novo e o velho, mas combina-os de modo original, o que faz do Brasil um país sincrético e, dessa forma, torna a compreensão da realidade brasileira mais complexa. Nesse mesmo sentido, a Era Vargas também deve ser pensada de forma não homogênea, pois esse sincretismo manifesta-se nas concessões clientelistas de empregos e vantagens às velhas oligarquias e, por outro lado, na criação de instituições insuladas e baseadas no universalismo de procedimentos, como o DASP. Quanto a este Departamento, por fim, vale dizer que seu insulamento burocrático não foi total e, com isso, nem mesmo ele escapou a esta ambigüidade. No caso brasileiro, portanto, ao contrário de destruir a velha ordem, as negociações e concessões a esta foram a condição para a construção de uma nova.

Notas

Acervos

CPDOC/FGV, Arquivo Luís Simões Lopes.

CPDOC/FGV, Arquivo Getúlio Vargas

Bibliografia

ABREU, Luciano Aronne de. O Rio Grande Estadonovista: interventores e interventorias. São Leopoldo: UNISINOS, 2005, tese de doutorado.

CAMARGO, Dilan. Centralização e intervenção: padrão político e institucional do Estado Novo no Rio Grande do Sul - o Conselho Administrativo do Estado. Porto Alegre: UFRGS, 1983, dissertação de mestrado.

CARONE, Edgar. O Estado Novo. São Paulo: DIFEL, 1976.

CHACON, Vamirech. Estado e povo no Brasil: experiências do Estado Novo e a democracia populista (1937-64). Rio de Janeiro: José Olympio, 1977.

DINIZ, Eli. O Estado Novo: estrutura de poder e relações de classes. In: FAUSTO, Bóris (org.). O Brasil Republicano III. São Paulo: DIFEL, 1981.

FAUSTO, Bóris. A revolução de 30: historiografia e história. São Paulo: Brasiliense, 13ª ed., 1994.

KONRAD, Gláucia. A política cultural do Estado Novo no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: PUCRS, 1994, dissertação de mestrado.

NUNES, Edson. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997.

RIOS, Angélica. Ser ou não ser italiano - descendentes de imigrantes italianos em Santa Maria durante o Estado Novo. Porto Alegre: PUCRS, 2001, dissertação de mestrado.