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Na passagem do século XVII para o século XVIII conjugaram-se no mundo lusitano as necessidades de reverter a crise econômica e a reafirmação da independência política com uma reformatação do "império" colonial, a partir de então, essencialmente atlântico, tendo a América como seu pólo mais dinâmico.

Neste contexto, pretende-se investigar em que medida as orientações normativas voltadas à administração fazendária refletiram o peso do Brasil na sua satisfação ou nas resistências impostas a sua aplicação. Os resultados apresentados foram elaborados a partir do universo de documentos normativos endereçados ao governo da capitania do Rio de Janeiro entre 1662 e 1706.

A expressão que dá título a presente comunicação foi retirada da carta do Governador e Capitão-general do Estado do Brasil D. João de Lencastre ao rei D. Pedro II, datada de 12.1.1701 e não constitui novidade, mas reflete uma preocupação cada vez mais explícita com a administração fazendária e a eficiência dos seus resultados na virada para o setecentos.

O papel relevante do Brasil no conjunto do Império português após a Restauração esteve expresso nas políticas coloniais que, no caso da administração da fazenda mesclavam o aumento da carga de obrigações com ações de maior controle administrativo e fiscal, traduzidas em alguns casos na "ampliação das competências dos funcionários coloniais"¹. Houve um esforço normativo inserido numa etapa de "consolidação do poder" a partir de 1640, que marcou sob a direção dos Bragança, a trajetória do Estado português rumo ao absolutismo². A idéia de "viragem" aplicada pela historiografia desde o período filipino até a Restauração pode ser tomada em múltiplos sentidos, desde uma "nova configuração dos centros de poder, que se traduziu em diversos mecanismos de estruturação das elites sociais"³, até o aprofundamento da presença portuguesa na América.

A normatividade sob o Antigo Regime apresentava caráter múltiplo e difuso. Se a principal fonte do direito continuava a ser a vontade do monarca⁴, sua explicitação se fazia através de múltiplos instrumentos (Cartas, Alvarás, Provisões, Decretos, Ordens, etc.) que não guardavam nenhum tipo de hierarquia entre si ou se diferenciavam por uma definição precisa do seu conteúdo substantivo.

A miríade de atos de natureza normativa coloca outro problema: a multiplicidade de entendimentos sobre uma mesma questão em diferentes situações, como demonstrado em trabalho anterior, sobre as tentativas de ordenamento da concessão das sesmarias. Vários instrumentos, em especial as Cartas Régias estabeleciam regras claramente casuísticas sobre, por exemplo, o limite da extensão dos lotes nas diferentes capitanias. Por outro lado, as compilações que tentaram sistematizar o problema ao longo do século XVIII, tiveram resultados muito aquém do esperado ou simplesmente não foram aplicados. Configurava-se, portanto, a conclusão de Nuno Espinosa Gomes da Silva de que o "direito pátrio" ainda se constituía em "exceção"⁵.

Desde a criação do Conselho Ultramarino (1642) intentou-se uma "mudança na estrutura do Império"⁶, impondo uma direção centralizada dos negócios coloniais - "...por ela há de correr a administração da Fazenda dos ditos Estados ...e a que deles vier ao Reino se administrará pelo Conselho da Fazenda..."⁷. O novo colegiado esvaziava a atuação do Conselho da Fazenda sobre as áreas coloniais e, paralelamente, esboçava-se o modelo de administração executiva através da criação da Secretaria de Estado (3.11.1641)⁸, embora vá tardar em quase um século o estabelecimento da secretaria específica para as colônias, a Secretaria de Estado dos Negócios da Marinha e Domínios Ultramarinos, em 28.7.1736⁹ e, no caso da fazenda, o Real Erário data da gestão de Pombal (1761).

Na colônia, o Conselho de Fazenda já instituído durante a União Ibérica (26.12.1595), era composto pelo Governador-Geral, Provedor-mor, o Juiz dos Feitos da Fazenda, o Procurador da Fazenda e dois Desembargadores de Agravos. Diluía-se, o poder num órgão colegiado, que funcionou, dependendo do período, sob maior ou menor influência do governador. Da mesma forma, a recriação da Relação da Bahia (1654), a designação dos juízes-de-fora (1696) e, no século seguinte, o estabelecimento da Relação do Rio de Janeiro, restringiram e/ou subordinaram a jurisdição judiciária do Provedor a 40 mil réis, com os agravos encaminhados ao Juízo dos Feitos da Fazenda¹⁰.

A tendência de centralização e controle parece ter sido crescente como sugere a Provisão de Vasco de Mascarenhas, Conde de óbitos, designando-o Governador Geral (18.1.1663), expedida no contexto da crise sucessória em Portugal e na fase final da Guerra da Restauração, com ampla jurisdição "sobre todos os fidalgos e quaisquer outros meus súditos de qualquer qualidade", fazendo referência explícita a administração fazendária, para a qual "lhe dou poder nas causas de minha Fazenda lhe ordene e faça o que houver mais por meu serviço"¹¹.

A administração e o funcionamento da fazenda refletia a profusão de normas editadas, muitas das quais, contraditórias entre si. Os novos ordenamentos reproduziam a característica regulamentadora do mercantilismo, expressa por procedimentos monopolistas e fiscalistas, "o prurido de legislar" de que falava Varnhagem que o relaciona a atrofia das atividades econômica¹².

Na administração fazendária, foram abundantes os registros de intenções/tentativas de consolidação/modernização do seu ordenamento, como sugerem as solicitações de cópia dos documentos legais existentes, a exemplo da Ordem do Governador Geral, replicando orientação do Conselho Ultramarino ao Provedor do Rio de Janeiro em 13.7.1693¹³, fato reiterado com regularidade no século seguinte como na Ordem 14.10.1752¹⁴ e no conhecido caso de D. Fernando Portugal sobre o Regimento do Governador Geral e a legislação de sesmarias.

Ao mesmo tempo, eram constantes as demonstrações de inadequação normativa a exemplo da Carta Régia de 21.10.1700, endereçada ao Provedor da Fazenda Real no Rio de Janeiro na qual se reconhecia a insuficiência dos regimentos "feito em tempo que nessa capitania não havia as despesas que hoje se fazem", recomendado a adoção do "Regimento das Fronteiras"(29.8.1645), para fazer face as crescentes despesas militares, conseqüentes aos movimentos de expansão territorial¹⁵.

A legislação do comércio também é emblemática das tendências apontadas. Medidas restritivas, concessões e, certamente, muito descaminho. O "vai e vém" entre restrições e liberdade de comércio era objeto de discussão nos mais altos conselhos do Estado e envolviam o próprio Rei, como sugerem os pareceres elaborados pelo Marques de Montalvão (12.11.1641) e por Rodrigo Melo (5.12.1641), quando se cogitava permitir o comércio com Castela, apesar da guerra ente os dois países¹⁶.

Por outro lado, o exame das fontes revela a resistência ou, numa hipótese otimista, uma flexibilização da rigidez das políticas de inspiração mercantilista, em face da realidade colonial. As revoltas de inspiração fiscais como os conhecidos casos do Rio de Janeiro (1660) e do Maranhão (1684) podem ser entendidas como reações às "ambigüidades" da política colonial após a Restauração¹⁷.

O Governador Geral Castelmelhor, por exemplo, da mesma forma que manifestava a intenção de reprimir as reações dos moradores do Rio de Janeiro ao monopólio da Companhia¹⁸, se mostrava preocupado com a incapacidade fiscal dos "moradores empobrecidos" da Bahia reconhecendo as "excessivas obrigações" impostas a Câmara de Salvador (17.1652)¹⁹.

O mesmo Governador chegou a descumprir ordens régias autorizando o fabrico de aguardente (5.1.1652)²⁰, em face de carestia reinante e a possibilidade de se obter algum rendimento. A gravidade do desabastecimento também parece justificar a decisão de mandar descarregar navios que transportavam vinho para a áfrica (14.1.1665)²¹, decisão grave, pois era a tributação sobre o vinho que garantia o pagamento da infantaria, o que provavelmente motivou a Lei de 17.2.1655 determinando o "rateamento" para o pagamento dos soldos²².

A historiografia tendeu durante algum tempo a apontar uma tendência a centralização administrativa que esbarrava sempre nas dinâmicas do processo de colonização como sugere a correspondência dos governadores gerais, com diversas autoridades do Rio de Janeiro lembrando-lhes a subordinação. Conhecendo-se as "relações directas entre as capitanias e os diferentes portos de Portugal, entre os quais Lisboa" sendo que, no caso específico da fazenda os "provedores das capitanias agiam sem referência permanente à Baía ou à autoridade do provedor-mor"²³, temos certamente indícios da frouxidão da hierarquia entre as diferentes esferas da administração colonial, exigindo, no mínimo um maior cuidado analítico.

Em 1662, ao receber Carta Régia pedindo informações sobre os dízimos do Rio de Janeiro, Francisco Barreto repassava o pedido ao Governador Pedro de Melo, firmando o entendimento que a solicitação real confirmava a extensão da jurisdição da Bahia sobre a fazenda do Rio, estando encerrada a autonomia concedida à época de Sá e Benevides²⁴. A fluída relação de subordinação do Rio de Janeiro ao Governo Geral da Bahia é certamente uma das motivações do sentimento expresso pelo Conde de óbitos ao declarar em 23.10.1663 ao Governador Pedro de Mello: "Achei as causas deste Estado tão demasiadamente confusas, e a jurisdição deste Governo tão limite despedaçada"²⁵.

O governo da colônia após a Restauração expressava um "modelo administrativo concentrado", marcado por "unidade de filosofia" e "diversidade da ação administrativa", que se mostrou "viável e funcional", numa conjuntura marcada pelas carências da colônia e pelas tensões do processo de consolidação de absolutismo²⁶. Assim, a administração colonial reproduziu em todos os seus aspectos a defasagem entre propósitos e resultados e, em meio a grave crise, oscilaram entre o fomento e a extração fiscal.

à administração fazendária e a multiplicação de "braços" de sua atuação - o controle das minas é exemplo recorrente - é freqüentemente referida como exemplo da tendência de maior controle e centralização, o que nos parece deva ser relativizado com a aplicação do conceito de "hierarquia descentralizada", cunhado por Dauril Alden e utilizado por Guy Martinière para definir a administração colonial desde o século XVII:

"onde a imensidade do espaço a administrar não exclui, e mesmo implica a utilização simultânea ou complementar pela metrópole de vários subsistemas com dinamismo e até autonomia próprios. Tais sistemas ‘multipolares’ não significam ‘crises do Estado’ colonial ou não, mas podem ser, pelo contrário, sinal de uma melhor adaptação às realidades"²⁷.

Uma preocupação recorrente era a centralização da arrecadação visando uma maior eficiência e imparcialidade no processo. No entanto, são conhecidas as denúncias contra oficiais em conluio com os contratadores, a exemplo da acusação a Pedro de Souza Pereira na Revolta de 1660, ou a papel das arrematações de contratos como instrumento de acumulação de capital, que transcendia o nível local de cada capitania, e podia chegar a envolver homens de "grosso trato" com atuação em vários locais da colônia e na própria metrópole²⁸.

O esforço fiscal sempre limitado pela restrita capacidade tributária do Rei sob o Antigo Regime favoreceu a proliferação desordenada de novas imposições como a vintena (1631) e a repartição (1660). Na prática, as próprias autoridades coloniais percebiam a dificuldade de promover a arrecadação, a exemplo da carta do Governador Geral Francisco Barreto ao Governador do Rio de Janeiro, em 29.4.1662, quando a propósito da cobrança da contribuição reconhecia "se achar [os colonos] tão debilitados, que move a lastima qualquer exação que com elles se use"²⁹.

Mesmo reconhecida a "debilidade" dos colonos não cessava a imposição de novas obrigações e restrições como a remessa direta para o reino da renda da baleia, o acréscimo de mais um vintém sobre a arroba do açúcar e o aumento dos direitos sobre escravos, todas estabelecidas em 1664, reflexo da difícil conjuntura financeira, marcada por aguda desmonetização, o que justifica também a remarcação em 25% da moeda de prata e 12,5% das de ouro, decidida no ano anterior. No entanto, em maio de 1665, o Governador Geral Conde de óbitos reafirmava a dificuldade de arrematar os dízimos e reduzia a desvalorização de certas moedas e pesos³⁰.

As preocupações fiscais foram claramente explicitadas no Regimento de Roque da Costa Barreto, que formalmente consagrava a tendência centralizadora e reconhecia que a Fazenda "não estava em estado de poder acudir todas as despesas"³¹. No entanto, eram regulares os problemas para a arrematação dos dízimos que continuavam a representar o mais importante dos rendimentos para a Coroa, muitas das vezes com valores insuficientes para satisfazer as obrigações de remuneração dos funcionários e do pagamento das pensões, justificando a continuada imposição de novos impostos como o incidente sobre a canada do azeite de peixe, em 1694³².

A análise da seleção de 1.396 documentos normativos grupados sobre a rubrica geral economia/fazenda endereçados aos sucessivos governadores da Capitania do Rio de Janeiro durante os reinados de D. Afonso VI e D. Pedro II, entre 1661 e 1706³³ é reveladora das dificuldades da administração da fazenda. A primeira conclusão sugere uma maior atenção a colônia sob D. Pedro II com uma média superior a 35 documentos normativos, muito superior a média de 6 documentos expedidos sob D. Afonso VI, ainda que levemos em conta a instabilidade do seu reinado e a sua conhecida incapacidade de direção.

A análise da documentação endereçada ao Rio de Janeiro confirma as conclusões de Francisco Ribeiro da Silva sobre a "legislação ultramarina", apesar do autor ter se baseado em outro corpus documental³⁴. As "determinações normativas de todo o tipo" indicam claramente a preponderância da América no conjunto das conquistas lusitanas (52% dos ordenamentos) e, no Brasil, crescente ascendência do Rio de Janeiro (15%), apesar da Bahia (20%), sede do Governo Geral continuar sendo a principal destinatária da legislação. No conjunto é possível observar ainda a relevância no Brasil dos assuntos específicos sobre a administração fazendária. Embora apenas cerca de 25% dos 301 documentos tratem diretamente da economia e da atuação do estado sobre ela, há inúmeras evidências sob outras rubricas ligadas a administração fiscal como o provimento de cargos e a concessão de privilégios.

O próprio Francisco Ribeiro da Silva nos chama atenção para as tendências dos documentos listados sobre a rubrica administração: preocupação com maior controle das colônias, proteção aos produtores a exemplo da reiteração da não execução dos engenhos e a concessão de privilégio a começar pelos outorgados as companhias de Comércio. Outro indício da intenção de incrementar a colonização é dado pelas normas referentes a mão-de-obra tanto a "preocupação" e "cuidado" com a escravidão africana, quanto a atenção dada as reduções, favorecendo a concentração de nativos e a regulamentação das circunstâncias em que a captura de índios seria autorizada.

Nos 1396 documentos analisados, a administração de um modo geral respondia por cerca de 43% do total (597 documentos), sendo que destes quase a metade (44%) tratava de provimentos de cargos e ofícios, fonte de renda para a Coroa e, dado o seu caráter prebentário, relevante problema na análise da efetividade da administração. No entanto, há de se ter cuidado com a análise de valores absolutos, pois se a moeda foi objeto de apenas 2% dos ordenamentos, o alcance das medidas tomadas podia ser profundo e duradouro como a desvalorização do seu padrão.

Apesar da progressiva "supremacia do direito reinícola", em paralelo a centralização do Estado, como destacou António Manuel Hespanha³⁵, a legislação conservava seu caráter casuístico e reiterava a permanência de estruturas típicas do Antigo Regime como o controle mercantilista no comércio e na navegação (9% dos documentos) e as relações e privilégios da Igreja (10% dos documentos).

A análise específica dos diversos temas, o que extrapola os limites do trabalho mostra "idas e vindas" na orientação não só adaptando-se a realidade do Império, mas, muitas vezes, "negociando", no sentido empregado por Jack Greene³⁶, com as demais esferas da administração e com os grupos da sociedade. No conjunto podemos esboçar como principais tendências: 1. Crescente preocupação com a eficácia dos órgãos da fazenda, acrescidos de novas atribuições conseqüentes ao estabelecimento de novas contribuições; 2. Maior rigor no controle dos contratos de arrematação dos dízimos com sucessivas intervenções da Mesa da Fazenda da Bahia na arrecadação do Rio de Janeiro, supervisionando-se com maior rigor as ações dos oficiais da Fazenda; 3. Reiteração das restrições monopolistas sobre o comércio e produtos estancados; 4. Incentivo a exploração de novos produtos, com destaque para os recursos minerais.

Como pequena mostra, a crescente intenção de controle se expressa, por exemplo, nas sucessivas solicitações de listas de rendimentos (4.11.1697 e 13.11.1700) e de despesas (10.11.1696; 4.11.1697; 9.11.1698 e 13.11.1698) da Provedoria e da Casa da Moeda (13..11.1699 e 20.1.1700), mas, os mecanismos típicos de dominação patrimonial continuavam a limitar, ou pelo menos, moldar a ação administrativa. A crescente importância da região de São Paulo, conseqüente a descoberta das minas provocou maior atenção da legislação sobre aquela região, então subordinada ao Rio de Janeiro, como a indagação sobre "os rendimentos do lugar de Ouvidor" e seus emolumentos (4.3.1704 e 10.2.1703).

No Rio de Janeiro se tornaram mais freqüentes as recomendações ao Provedor, a exemplo da Carta Régia de 17.12.1701, para tomar as contas dos demais oficiais. Observa-se então que embora a vinculação dos Provedores de Fazenda ao Provedor-mór estabelecida desde 1548 e jamais revogada, estava neste momento claramente intermediada pela atuação dos governadores, o que não eliminava os conflitos de jurisdições como os provocados pela Alfândega de Santos em relação a sua subordinação ao Rio (16.11.1700 e 21.2.1704), levando o governador Alvaro de Siqueira e Albuquerque a propor, em 20.10.1704, a divisão da frota em duas, o que o Conselho Ultramarino considerou "inaceitável".

Apesar de mantidos os privilégios como a não execução de engenhos, prorrogado por mais seis anos, a partir de 12.1.1694, mas limitado em novembro do mesmo ano, apenas às fábricas (20..1.1694) era visível a intenção de maior controle como as ordens de 29 e 30.1.1694 mandando averiguar "as fazendas dos homens de negócio do reino postos em arrematação pelo falecimento dos primeiros signatários e entregues a outros sem tirar-se pelo juízo dos ausentes nenhum salário".

No entanto, as próprias condições do Reino obrigavam as concessões. Quase ao mesmo tempo que se convidavam "capitalistas" da capitania a entrar com capital na Companhia de Comércio (18.3.1693), o Rei mandava repreender "na presença das pessoas principais da cidade", os oficiais da Câmara por não terem comparecido para tratar das contribuições a nova colônia e as obras das fortalezas (8.11.1694).

Os contratos de dízimos são exemplo das dificuldades enfrentadas em todo o período estudado, sendo alvo também de freqüentes determinações sobre a cobrança de dívidas dos contratadores, requisição dos rendimentos pela metrópole ou investigações da possível existência de conluios nos processos. Apesar de todo o esforço de aumentar a arrecadação, os resultados parecem ter sempre ficado aquém do esperado. A arrecadação dos donativos previsto desde 1660 para custear o dote da Rainha da Inglaterra e a paz com a Holanda ainda não havia se completado em 1693, quando a Câmara era advertida anão recebê-las com atraso. A execuções continuavam constantes, refletindo as contradições do sistema colonial, como o atendimento do pedido dos moradores do Rio de Janeiro para não serem executados por dívidas nos Gêneros da terra for do tempo da frota (5.6.1691) do pagamento doe dízimos sobre objetos despachados.

A exemplificação apresentada nos permite formular algumas conclusões: 1. As orientações normativas tiveram a mediar sua aplicação no mundo colonial a conhecida distância entre o instituído e o praticado, no qual os objetivos fiscais tencionavam com a crítica situação da colônia, os "constrangimentos" típicos da sociedade estamental e com as resistências mais ou menos legais a sua implementação; 2. Os dízimos constituíam os mais importantes rendimentos para a Coroa, mas eram regulares os problemas para a sua arrematação; 3.A ampliação do aparato estatal agudizava as contradições que caracterizam a fiscalidade sob o Antigo Regime, quando as limitações da capacidade tributária do Príncipe resultaram na proliferação de contribuições e nos crescentes encargos impostos às colônias; 4. A administração fazendária continuava a obedecer a uma lógica patrimonial, cabendo em última instância aos próprios colonos efetivar as ações derivadas da política metropolitana.

Na virada para o setecentos, refletia-se na administração a transição para o absolutismo, ou de uma administração efetivamente absolutista³⁷, que Russel-Wood chamou de "trajetória crescente", quando as posições da Coroa foram, também de forma crescente, submetidas a "pressão colonial"³⁸. O fiscalismo da metrópole e o direito de resistência arraigado na cultura política do Antigo Regime expunham as crises que prenunciavam se não a crise da colonização pelo menos a reformatação do Império agora "deste mundo"³⁹, em que conflitos e negociações eram parte da mesma estratégia para a sua manutenção como percebido pelo Conselheiro Antônio Rodrigues da Costa, em 1712: "As conquistas deste Reino se acham em manifesto perigo [...] pela grande inquietação dos ânimos dos seus habitantes, que contra a devida obediência e contra o sossego público multiplicam os motins e rebeliões, que são os princípios por onde caminham as Monarquias para a sua ruína"⁴⁰.

Notas